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青岛社会保险制度的改革与发展发布者:admin | 日期:2011-05-13

新中国成立后至社会主义改造完成,我国步入社会主义计划经济时期。1951年,国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,标志着新中国劳动保险制度的诞生,也是我国第一个劳动保险方面的法规文件。这些政策规定,在以统收统支为基础的计划经济时期为广大职工提供了基本生活福利保障,对于调动广大职工的劳动热情,促进国民经济发展,发挥了重要作用。“十年动乱”期间,企业职工的退休、医疗、生育、工伤和福利待遇等保障逐步演变成由所在企业负担,劳动保险变成“企业保险”。总的看,这一时期的劳动保险,实行企业保险的模式,职工个人不缴费,社会保障资金没有积累。1978年国家发布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》,在社会保障政策层面上起到了拨乱反正的作用。随着改革开放的不断扩大,经济体制改革逐步深入,经济领域从计划经济向社会主义市场经济转变,客观上要求在企业建立能进能出的用人机制,将劳动和社会保险制度改革提上了重要议事日程。1983年,青岛市在全市打破实行几十年的固定工用工制度,对企业新招工人实行了劳动合同制,从1984年1月起,建立合同制工人养老保险基金。养老保险作为社会保险制度的核心,是社会保险中建立最早、份量最重、改革难度最大、涉及企业职工切身利益的制度,第一个在青岛市拉开了社会保险制度改革的序幕。
   一、社会保险制度的建立与初期改革(1979—1993年)
  养老保险的建立和发展是社会保险制度改革的核心和重要基础。党的十一届三中全会以来,特别是20世纪80年代中期我国进行经济体制改革以后,养老金由企业自行负担的“企业保险”格局已经越来越不适应企业改革和经济发展的要求。这一时期,青岛市开始进行城市经济体制改革,核心是增强企业特别是全民所有制大中型企业的活力,建立以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下,社会保险改革的指导思想定位在服从企业改革需要上,把社会保险改革作为企业改革的配套措施来进行。首先从改革城镇企业养老保险制度入手。
  (一)建立劳动合同制工人养老保险制度
   随着经济体制的改革及深化,原有的固定工制和劳保体制越来越不适应经济发展和企业改革的需要。作为企业改革的配套措施,青岛市开始尝试改革劳动用工制度和社会保险制度并迈出第一步,1983年对企业新就业工人实行劳动合同制。1984年10月,出台了《关于合同制职工缴纳劳动保险基金的通知》,在全国率先在新招合同制工人中实行了社会养老保险。规定从1984年1月起,用工单位按合同制工人工资总额的20%按月缴纳劳动保险基金,合同制工人按本人标准工资的2%投保。同年10月,青岛市建立了第一个社会保险机构—青岛市劳动保险公司,负责全市劳动合同制工人的养老保险及基金征缴管理工作,隶属于市劳动局。从1988年起,又建立了“三资”企业中方职工、劳服企业职工、私营企业职工、临时工和季节工养老保险制度,扩大了养老保险覆盖面。合同制工人参保人数和养老保险基金呈现大幅度增长趋势,1992年全市劳动合同制工人达到20.84万人,年收缴养老保险费10335万元。上述养老保险制度到1992年与固定职工离退休费社会统筹合并,成为后来的城镇企业养老保险制度。
  (二)实行国有、集体企业固定职工离退休费用社会统筹
  青岛市在成功推行劳动合同制工人养老保险之后,根据国务院文件精神,将国有、县以上集体企业固定职工养老保险改革提上日程。1986年,全市对国有和县以上集体企业的固定职工实行了离退休费用社会统筹,出台了《青岛市人民政府关于印发〈青岛市统筹退休费试行办法〉的通知》,规定全民所有制和县以上集体所有制企业固定职工的退休费用,分别实行全民和集体社会统筹。市内五区以市为单位组织统筹,各县和黄岛区以县、区为单位组织统筹。退休费用的筹集以“以支定筹、略有节余”的原则,每月按照各单位全部固定职工的工资总额加退休费总额之和的18%缴纳统筹费用。
  自1992年1月1日起,青岛市对固定职工退休费用实行全市统筹。统筹范围为除经国家批准按行业统筹者外,青岛市行政区域内的全民所有制和县以上集体所有制企业。固定职工退休统筹基金按照“以支定筹、略有节余”的原则,以企业固定职工工资总额加退休费总额为基数,全民所有制企业按24%、集体所有制企业按27.5%的比例缴纳。1992年,国有和县以上集体企业的固定职工离退休费用社会统筹基金,与合同制工人养老金合并。到2002年青岛市企业离退休人员已达18.55万人,年社会统筹金收入12155万元,支付离退休费用10202万元。
  (三)全面实行个人缴纳基本养老保险费
  为配合企业职工全员劳动合同制改革,保障企业原固定工在签订劳动合同后的养老保险待遇,青岛市在实施企业全员合同制的同时,将养老保险扩大到全员合同制后企业的原固定工中。自1993年10月1日起,按照《青岛市劳动局关于实行企业职工个人缴纳基本养老保险费的通知》,在全市企业中实行职工个人缴纳基本养老保险费。个人缴纳基本养老保险费标准为:职工按本人上一年月平均工资收入的2%。职工个人缴纳的养老保险费属国家规定基本养老保险费的一部分,是职工享受基本养老保险待遇的依据。职工个人缴费前按国家规定计算的连续工龄,可视为职工个人缴费年限。由于在全市实行全员劳动合同制,在企业中不再区分国家干部、固定工、合同制的身份。实行固定职工个人缴纳基本养老保险费制度后,实际上将原劳动合同制养老金与固定工统筹金合二为一,统一为1993年以后的城镇企业职工基本养老保险。至此,青岛市养老保险对体制内的企业和职工基本实现了全覆盖,为企业顺利实行全员合同制、建立能进能出的自主用人方式提供了制度保障,有力支持了全市国有和集体企业改制工作的实施。
  (四)调整和提高企业退休人员养老金待遇
  1979—1988年青岛市企业退休人员待遇调整,基本是随在职职工的工资调整进行,作为工资调整(改革)的一个组成部分实施。1989年以后,随着社会养老保险制度的建立和统筹水平的不断提高,退休人员待遇开始单独调整。1989年两次提高生活补贴,按工龄长短以本人标准工资的15—25%增加生活补贴。1991年增加生活补贴,按不同情况约月人均增加8—10元。1992年增加生活补贴和工龄补贴,月人均增加61元。1993年养老金调整机制增加待遇,按离退休人员本人月基本养老金的10%调整增加待遇。
 全市企业退休人员月人均养老金由1987年的80.60元,提高到1992年182元。
  (五)初步探索医疗保险制度改革
  1988年,青岛市在实行企业劳动、工资和社会保险三项制度改革试点时,在全国率先实行了个人负担部分医疗费的改革,1989年在全市企业推开,规定职工在报销医疗费时自负10%,且全年自负额以本人工资额的5%为限。由此企业医疗费支出增幅大大减缓,职工在医疗上完全依赖企业的观念有所转变。
  1991年,青岛市公费医疗制度开始改革,不仅需个人负担部分医疗费,还实行了医疗费用由定点医院按人头包干管理。此后又制定了药品及诊疗项目目录,建立了定点、转诊、对定点医院考核奖惩等制度,为深化改革在管理上积累了经验。同年,青岛市劳动局先后在平度市、即墨市、莱西市、李沧区、市南区进行行业大病医疗统筹和离退休人员医疗费全额统筹试点;在原台东区区属企业大病医疗统筹试点。这些改革为建立社会医疗保险制度作出有益的尝试。
  (六)建立失业保险制度
  失业保险的建立和发展是维护劳动者基本生活的重要保障。1984年,青岛市政府颁布《青岛市城镇劳动合同制试行办法》,规定合同制工人解除合同后,到户口所在区、县劳动服务公司登记待业。待业期间生活确有困难的,由区、县劳动保险公司给予适当补助。待业期间死亡的,一次发给丧葬补助费100元。为待业期间生活确有困难的合同制工人给予适当补助,开创了当时待业职工保障的先河,奠定了青岛市失业保险制度的基础。
  失业保险的建立。1986年,国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》。10月,青岛市根据国务院规定,制定了《关于国有企业职工待业保险暂行规定》,规定:凡破产企业的职工,濒临破产的企业在法定整顿期间被精减的职工,企业终止、解除劳动合同的工人,企业辞退的职工,均属待业人员,享受职工待业保险待遇。待业保险基金,由国营和县以上集体所有制企业按其全部职工标准工资总额的1%缴纳,国家机关、事业单位和社会团体按合同制工人标准工资总额的1%缴纳。市内五区的待业保险基金实行全市统筹,分级管理,由企业所在区劳动服务公司负责收取。同时规定,中央、省属和部队驻青单位也要按规定缴纳待业保险基金。市郊各县(市)和黄岛区的职工待业保险基金,由县(市)、区劳动服务公司统筹。失业保险金标准,以职工离开企业前两年内本人月平均标准工资为基数,按照工龄长短给予50%—75%,最多24个月的待业保险金。1988年,为促进劳动力合理流动,合理解决临时工、季节工和私营企业职工待业期间的劳动保险问题,实施出台《青岛市临时工、季节工和私营企业职工实行待业保险和养老保险的暂行办法》。自1988年1月起凡国家机关、社会团体、全民所有制和集体所有制企事业单位、外商投资企业使用的城镇户口临时工、季节工和私营企业职工,都列入了待业保险的范围。
  失业保险的初期改革。1993年5月,针对原待业保险实施范围窄、保障水平低、基金承受能力弱等方面的不足,国务院颁发《国有企业职工待业保险规定》。1993年8月,青岛市制定实施《青岛市待业职工保险暂行办法》,扩大了参保范围,享受待遇人员范围和失业保险金计发标准进一步扩大和提高。参保单位的范围扩大到县以上集体所有制企业,中外合资、合作经营企业,外商独资企业,港、澳、台商投资企业,实行企业化管理的事业单位,招收劳动合同制职工的国家机关、事业单位和社会团体。享受待业保险待遇人员,除原有的四类人员外,增加了按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工,停产整顿的企业被精简的职工和企业按规定除名、开除的职工。
 提高待业保险待遇。对符合条件的待业职工,按连续工作时间长短发给6—24个月的待业救济金,标准按85—105元不等。待业职工的医疗费随待业救济金按月发放,标准为每人每月5元。在待业期间死亡的,丧葬补助费和供养直系亲属的抚恤费、救济费参照本市在职职工执行。
  到1993年,失业保险参保企业3682户,参保人数84.75万人,征缴基金2328万元,支付待遇1499万元。

  二、社会保险改革的全面实施(1994—2000年)
  进入20世纪90年代后,党的十四大提出,要积极建立社会保障制度,把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的组成部分。社会保险制度改革不仅是国企改革的配套措施,而且是新的经济体制的重要组成部分,提出了建立社会统筹与个人帐户相结合的多层次养老保险和医疗保险制度。随着国家由计划经济向社会主义市场经济过渡,受国际、国内种种因素的影响,青岛市部分国有企业特别是大中型企业经营情况出现了滑坡,暴露出体制僵化、经营亏损、人浮于事,离退休人员多负担重等问题。全市以纺织业为代表的许多老企业,退休人员占在职人员的50%以上,退休费、医疗费负担畸重,给企业造成沉重的压力,也造成新、老企业事实上的不平等竞争。按照国务院关于国企改革和劳动体制改革的指导意见,青岛市加快了劳动体制改革步伐,1991年出台《关于进行劳动、工资、社会保险制度综合配套改革试点的通知》,明确这次改革试点以建立覆盖所有城镇劳动者的养老保险制度为主要目标,并选择条件比较成熟的17家企业进行全员养老保险试点,在试点成功的基础上在全市推开。
  (一)建立“社会统筹和个人账户相结合”养老保险模式
  1994年,青岛市在统一企业原劳动合同制养老保险和原固定工退休费统筹的基础上,进一步完善养老保险制度,出台了《青岛市城镇企业从业人员养老保险暂行规定》。在全市城镇企业从业人员实行“社会统筹和个人账户相结合”养老保险模式,并执行至1998年与国家统一的基本养老保险制度并轨。
  养老保险一体化。由按企业性质和职工身份不同,实行不同的养老保险办法,改为不分企业性质和职工身份,实行统一费率,统一养老金计发办法、基金统一调剂使用和统一管理的一体化养老保险体制。基本养老保险费用由国家、企业、个人共同负担,养老保险待遇与缴纳养老保险费挂钩,基金统一管理,养老保险基金由区、市级统筹提升为全市统筹。
  建立养老保险个人账户。依照国家技术监督局发布的社会保障号码,为从业人员建立基本养老保险个人账户。记入从业人员个人账户的基本养老保险费,包括:从企业缴纳的基本养老保险费中按上一年度全市社会平均工资收入9%记入的部分,从业人员本人缴费部分。
  改革养老金计发办法。青岛市按照“大体平衡、平稳过渡”原则,自1994年10月1日起,根据国家、省有关规定,按照社会性养老金和缴费性养老金两部分之和计发基本养老金,另加国家、省规定的各项补贴。社会性养老金以从业人员退休时上一年度月社会平均工资收入为基数,工龄满15年以上的,按25%计发;满10年不满15年的,按20%计发;满5年不满10年的,按15%计发。缴费性养老金以从业人员在职时指数化月平均缴费工资为基数,实际工作年限每满一年,发给从业人员本人指数化月平均缴费工资的1%。
  建立多层次的养老保险。青岛市要求有条件的单位必须为职工建立补充养老保险,企业可以根据实际情况自主决定缴纳补充养老保险费的比例,但补充养老保险费的总额不得超过本企业上一年度从业人员工资总额的15%。从业人员达到退休条件后,到社会保险机构办理有关手续,按照本人的要求一次或分次发给从业人员本人。
  统一费率。青岛市企业缴纳基本养老保险费,以上年度该企业月人均工资与上月从业人数之积为基数,企业按照25.5%的比例缴纳,职工个人按3%比例缴费,1996年4月调整到4%,然后逐年递增一个百分点,一直调整到8%为止。
  扩大养老保险覆盖范围。养老保险范围涵盖了青岛市城镇国有企业、县以上集体企业、外商投资企业等各类所有制企业的从业人员及离退休人员。从1994年到1998年间,采取逐步推进的方式,将养老保险覆盖范围扩大到私营企业,个体工商户及自由职业者、农工商等企业的全部从业人员。
 到1998年全国统一养老保险制度时,全市企业参加养老保险单位6763户,在职职工67.87万人,离退休人员24.75万人,年收缴基金152788万元,支付养老金137272万元。
  (二)实行企业离退休人员养老金社会化发放
  以前,青岛市企业离退休人员离退休费由企业直接管理和发放。后来实行固定工离退休费用社会统筹,退休费用仍由企业发放。随着市场经济的发展和国企改革的深化,1994年1月1日,青岛市第一家破产企业-青岛毛纺厂经法院宣告破产,其退休人员由四方区社会保险经办机构直接管理,退休人员的养老金和医疗费直接由四方区社会保险经办机构发放和报销。为了确保全市企业离退休人员养老金按时足额发放,市劳动局于1997年5月下发《关于实行企业离退休人员养老金社会化发放的通知》,改变了过去通过企业发放养老金的方式,改由青岛市社会保险经办机构委托工商银行直接向离退休人员发放养老金的社会化发放形式,全面实现了全市企业离退休人员养老金一天不拖、一人不漏、一分不少,确保全市国企改革期间企业离退休人员的基本生活,为以后全市企业退休人员的社会化管理打下基础。到2000年全市已有27.83万离退休人员养老金实现了社会化发放。
  (三)统一养老保险制度及养老保险改革的深化完善
  1998年10月,青岛市根据国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,实行了养老保险“三个统一”,即统一企业和职工个人养老保险缴费比例,统一基本养老保险个人账户规模,统一基本养老金计发办法,青岛市养老保险实现了与全国基本养老保险制度并轨。
  缴费比例。国家规定养老金缴费比例一般不超过20%。由于青岛市是一个老工业城市,企业离退休人员多养老金负担重,统一养老保险制度后,经批准驻市内四区企业仍然统一按25.5%的比例缴纳,其他区市逐步过渡到全市统一比例。从业人员个人缴费,以个人实际收入为基数,按3%缴纳,以后逐年增长一个百分点,自2000年起开始按8%缴纳,达到国务院统一养老保险制度的规定。
  个人账户结构和比例调整。青岛市自1998年10月起,职工基本养老保险个人账户改按本人缴费工资的11%记入,以前按17%记入的储存额,与以后的记入额合并计算。
  建立企业补充养老保险。企业为职工建立补充养老保险,将企业缴费比例下调的部分继续列入成本,作为补充养老保险缴费继续缴纳,列单项记入从业人员个人账户
  扩大养老保险覆盖面。自1999年1月1日起,将农村外资企业纳入全市养老保险参保范围。4月起,将驻青从事建筑施工、交通运输等企业及其从业人员和城镇私营企业和个体经济组织从业人员纳入参保范围。2000年,养老保险覆盖范围扩大到经济效益好、产品适销对路、企业规模较大、管理水平较高、人员相对稳定、具有发展前途的乡镇企业及其职工。
  到2000年青岛市参保企业已达10926户,参保人数79.42万人,离退休人数27.83万人,年收缴基金200112万元,支付养老金192829万元。
  (四)企业退休人员养老金待遇的调整提高
  1994年养老金调整机制增加待遇,按离退休人员本人月基本养老金的11%调整增加待遇。1995、1996年两次调整养老金待遇,离休人员月人均增加110元、退休人员月增加38元、退职人员月增加28元。1997年调整养老金待遇,退休、退职人员,每人每月增加养老金10元。1998年增加开放城市补贴,企业离退休人员月增加补贴每人35元。1998年养老金调整机制,为离退休人员增加基本养老金,离休干部和建国前老工人人均月增233元,退休人员人均月增71元。
  到2000年,企业离退休人员月人均养老金为561元。
  (五)机关事业单位的养老保险改革
  1994年1月成立青岛市国家机关事业单位社会保险事业办公室,开展国家机关事业单位的合同制职工基本养老保险。1994年5月,市政府下发《关于机关事业单位养老保险工作有关问题的通知》,启动青岛市行政区域内的机关事业单位合同制职工养老保险的征缴、支付工作。参保范围:市直和各市、区的机关、事业单位,中央、省驻青机关和事业单位,驻青部队所属的事业单位的劳动合同制职工。单位按上年度合同制职工月均工资总额的18%缴纳,个人按上年度月均工资总额的2%缴纳。
  1996年1月起,开展了自收自支事业单位职工基本养老保险。青岛市政府下发《关于印发<青岛市全民所有制自收自支事业单位工作人员社会养老保险暂行办法>的通知》,执行范围包含青岛市行政区域内的所有自收自支事业单位。基本养老保险费按照“以支定收,略有结余,留有部分积累”的原则,由国家、单位、个人共同负担。单位按上月工作人员工资总额加离退休费之和的24%缴纳,个人按本人上月工资总额的2%缴纳。
 到2000年,全市国家机关事业单位参保单位3301户,参保人数9.14万人,养老保险基金年征缴36905万元,养老金支出31894万元。

(未完待续)

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